本报记者 郭阳琛 张家振 上海报道
(资料图片仅供参考)
在距离上海市中心20余公里的青浦区徐泾镇，修旧如旧的历史建筑、蜿蜒曲折的小桥流水，吸引着众多本土市民和外地游客前来游览打卡。
这便是在今年“五一”前夕刚刚开放的上海蟠龙天地。《中国经营报》记者在采访中了解到，十余年前，徐泾镇这座江南古镇还是典型的城中村样貌，私搭滥建严重，河道污水横流。
城中村改造改变了这一切。《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）指出，在超大特大城市积极稳步实施城中村改造是改善民生、扩大内需、推动城市高质量发展的一项重要举措。
长三角地区历来是城中村改造的“模范生”。今年5月，江苏省率先发布的省级行动指引《江苏省城市更新行动指引（2023版）》也指出，城市更新项目具有长周期、高投入、微收益的特点，要健全政府、社会、居民多方资金共担模式，多措并举拓宽项目资金渠道，实现可持续运作。
8月14日，上海市财政局方面也表示，上海市决定发行6笔专项债券，计划发行面值总额57.09亿元。其中，两笔棚改专项债发行金额分别为8亿元和23.5亿元。此前，上海市还设立了规模达800亿元的城市更新基金。
奥雅纳副总规划师张文军表示，资金筹措是城中村改造首要解决的难点。由于资金投入大、盈利空间有限，过去多以国有企业为主。如今，市场主体多元化和参与途径不断多样化，发挥政府和民间资本各自优势，通过共同协作可实现经济和社会效益双赢。
江南古镇变身“新晋网红”
作为上海市首批完工亮相的城中村改造项目之一，上海蟠龙天地历经8年筹划、4年建设，让徐泾镇这座江南古镇最终完成了从郊区“脏乱差”到“新晋网红”打卡地的蜕变。
“上海蟠龙天地打破了千镇一面的面貌。”据瑞安房地产相关负责人介绍，上海蟠龙天地将江南建筑、自然水系、绿地空间融合，引入众多的创新业态，形成了以新天地商业街区为核心的“公园里的新天地”。
在业内人士看来，一个好的城中村改造项目不仅能够改善居民居住环境，更能带来提高土地使用效率、完善城市功能、优化城市形象等诸多好处。
《指导意见》也指出，要坚持稳中求进、积极稳妥，优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造，成熟一个推进一个，实施一项做成一项，真正把好事办好、实事办实。
张文军表示，城中村改造作为中国城市化进程的重要组成部分，经过20多年的实践，已取得一定成效。在“十四五”期间，改善人居环境不再是城中村改造的单一目标。此次《指导意见》也提出需“将城中村改造与保障性住房建设结合好”，因此各大城市都需要综合自身发展需求来实现城中村改造的多元目标。
在第一太平戴维斯华东区策略顾问部主管、高级董事朱锋看来，城市旧改作为未来城市发展及房地产开发的重点，发展模式相对比较粗放，在市场化发展过程中也暴露出一些问题，同时也为后续发展积累了相关经验。《指导意见》为今后的城市更新提供了指引方向及规范化操作指导，预计很快会变成全国城市更新和城中村改造导向。
“《指导意见》明确‘以改善民生、推动城市高质量发展为要’，选取全国21个超大特大城市作为领头羊，促进城中村的改造从关注‘空间载体’到‘人的需求’的转变，从外延式改造转向内涵式发展，强化人文环境、公共利益、功能业态和区域价值的整体提升。”张文军感慨道。
推动民间资本全过程参与
记者注意到，创新城中村改造模式，鼓励和支持民间资本参与，是目前最重要的政策导向之一。
长三角地区城市更新工作起步虽然晚于粤港澳大湾区，但探索出了诸多多元、特色实践经验。以上海市为例，在开始启动“城中村”改造后，经上海市政府批准的项目达53个，包括城市重要节点开发、文旅节点开发、居住提升导向开发三大类，但90%都由国企主导，承担大量的公建配套设施。
“民间资本的加入成为破题关键。”朱锋告诉记者，自2014年起，上海市集体经济组织可以引入合作单位共同改造开发。今年，宝山区杨行镇老集镇“城中村”改造项目即将收尾，促成其加速推进的核心就是合作改造模式，也就是通过一二级联动滚动开发进行整体运作。
4月29日，闵行区浦江镇召稼楼城中村改造项目也正式启动，该项目由瑞安房地产与浦江镇所属国资企业上海浦呈投资发展有限公司合作打造。
瑞安房地产相关负责人表示，召稼楼拥有近千年的人文历史，是上海市农耕文化的起源，亦是江南水乡、江南集镇的海派典范。瑞安房地产将联动浦江镇区域文化旅游资源，打造国际化的上海新地标，助力浦江镇成为宜居、宜业、宜游之城。
此外，在浙江省杭州市，利用民间资本推动城中村改造已探索了20余年。早在1999年，《杭州市撤村建居集体所有土地处置补充规定》便首次提出了村级留用地政策。
近年来，杭州市西湖区针对当地留用地项目开发建设中项目品质不高、开竣工延期、抗风险能力差、经济效益不可观等问题，在杭州市首创了“统一规划、统一开发、统一管理”的“三统一”开发建设新模式。
记者采访多名参与杭州市留用地项目的房企、村（社）负责人了解到，首先，西湖区各村级集体经济组织提供留用地指标和土地，并获取不低于51%比例的物业产权；其次，各村（社）邀请委托区属国企杭州西湖投资集团有限公司（以下简称“杭州西投”）参与开发；最后，杭州西投建立投对外合作机制，引进绿城、滨江、万科等品牌房企，提升项目品质。
张文军分析认为，城中村改造需做好跨部门、多主体、跨层级的协调工作，政府需专门设立市级机构统筹协调，搭建多方沟通的平台，以促进各利益相关方的协同合作。
“在推动民间资本的全过程参与方面，应尽早让民间资本介入，与政府部门及村民等共同进行整体统筹，使得项目从前期的策划规划设计到后期的建设运营管理等的一致性与延续性，保障规划蓝图有效落地。”张文军建议。
让城市更新体系更可持续
7月7日，住房和城乡建设部发布《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》【建科（2023）30号】，对城市更新工作提出了五方面要求，即坚持城市体检先行，发挥城市更新规划统筹作用，强化精细化城市设计引导，创新城市更新可持续实施模式，明确城市更新底线。
要实现城市更新可持续实施模式，首先要避免大拆大建，保护历史与文化积淀。“每一座城市都应有自己的特色跟文化。在经济发展的同时，也一定要保留城市的特色。”在朱锋看来，将城市的文化带入及植入到城市更新当中，为项目赋能提供更有当地特色及底蕴的文化，才是今后项目更为重要的考量。
上海蟠龙天地便是典型案例。据了解，为了留住“人文的江南”，瑞安房地产基于江南特色场景及文化遗存，焕新打造“蟠龙新十景”，并再现了“九龙一凤”的江南水系桥梁风貌。
瑞安房地产相关负责人表示：“上海蟠龙天地与文化伙伴合作，保留了城市的历史沉淀和文化的多样性，并赋予其丰富的城市功能，为城市可持续发展提供解决方案。”
早在2000年，杭州良渚文化村在规划之初便遵循“尊重自然与生态，怀着对土地的敬畏之心来开发”的理念和原则，对复兴良渚五千年文明进行当代尝试。
2019年年初，浙江省率先提出了“未来社区”理念，在“人本化、生态化、数字化”顶层设计中，“人本化”被放到了第一位；一年后，万科正式推出良渚文化村社区更新计划，以“未来社区”为方向，将对文化村的商业、邻里等不同场景开展更新升级。
“我们做起了村民食堂、老年公寓、艺术展等，无时无刻不体现人是主要因素。”针对未来城市与社区的建设，万科联席总裁张海提出了“万科式”的畅想：包含虚拟技术的城市基础构成一个城市的“底盘”，以原动力、文化与精神支撑的“核心”将推动城市长期发展，而“场景”则是人们感知和体验生活的重要组成部分。
张文军分析认为，在城市更新中，经济利益和社会效益并非对立关系，通过政府强有力的支持，结合实施主体通过坚持长期发展原则、整体谋划统筹、有序合理的配置、针对性的场景营造和招商策略，可以做到两者相辅相成，实现市民、开发企业及政府等的多方共赢。
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